Introduction

Guillermo O’Donnell souligne qu’en Amérique latine, les profondes inégalités sociales et économiques produisent une citoyenneté de basse intensité. Cela signifie que certains groupes de la population jouissent pleinement de leurs droits politiques, mais pas de leurs droits économiques, sociaux, culturels et environnementaux, c’est-à-dire qu’ils ont un « accès restreint aux avantages de la démocratie » (O’Donnell, 2004) et aux règles établies par le système juridique (O’Donnell, 2010).

Les personnes en situation de handicap, historiquement opprimées, sont un exemple évident de citoyenneté de basse intensité. Selon Danel et Gabrinetti (2018), cela s’explique par le fait qu’elles sont considérées comme divergentes, inégales, souffrantes, déficitaires. Dans la Ville de Buenos Aires, le fossé en matière d’accès à l’emploi est flagrant : le taux d’emploi moyen est de 61,6 %, mais dans le groupe des personnes en situation de handicap, cet indicateur dépasse à peine 25 % (Direction générale de la statistique et des recensements de la Ville autonome de Buenos Aires, 2020).

Il existe différentes approches ou perspectives pour expliquer les inégalités sociales profondes. Une alternative possible consiste à se concentrer sur le système économique. Non seulement le capitalisme « ne tient pas ses promesses, mais il engendre ce qu’il n’avait pas promis : l’inégalité, la pauvreté […] » (Stiglitz, 2012, p.  32). D’autre part, le capacitisme est tout aussi responsable de l’exclusion économique et sociale des personnes en situation de handicap (Oliver, 1990 ; Finkelstein, 1980 ; Barnes, 1996 ; Morales Martelli, 2019).

Une autre option consiste à analyser le rôle de l’organisation politique de l’État. Ainsi, plusieurs travaux ont montré comment le fédéralisme peut accentuer les distorsions économiques, politiques et sociales (Wildavsky, 1984 ; Lowi, 1984 ; Wibbels, 2005 ; Burgess, 2006 ; Blogna Tistuzza, 2024b). Dans des travaux récents, Catalina Smulovitz (2019) a révélé comment l’organisation fédérale peut créer des inégalités juridiques entre les citoyens d’une même nation.

Une autre possibilité encore consiste à s’appuyer les apports de Guillermo O’Donnell, qui se concentre sur les systèmes politiques observés dans les pays d’Amérique latine, dans le cadre de la troisième vague de démocratisation. Dans son analyse, il souligne l’importance de la qualité démocratique dans cette région du monde, dont il distingue trois composantes fondamentales : la composante démocratique, la composante libérale et la composante républicaine (O’Donnell, 2004). La composante démocratique fait référence au principe de souveraineté du peuple à travers la participation citoyenne à l’élection des dirigeants, c’est-à-dire à l’exercice des droits politiques. La composante libérale est liée à la défense et à la protection des droits humains. Enfin, la composante républicaine implique un exercice responsable du pouvoir, en évitant les abus et la corruption. Autant d’éléments qui supposent la reddition de comptes des gouvernants, à travers un contrôle vertical, horizontal et social (O’Donnell, 1992). Lorsque ces trois composantes se complètent de manière équilibrée, on aboutit à une démocratie pleine et entière (O’Donnell, 2010).

En Amérique latine, la concentration du pouvoir entre les mains de l’exécutif et la faiblesse des mécanismes de contrôle affectent principalement les composantes libérale et républicaine. Il en résulte une démocratie de mauvaise qualité, connue sous le nom de démocratie délégative, dans laquelle des élections libres et équitables sont néanmoins organisées. Les vainqueurs assument leurs mandats et parviennent à les mener à terme (composante démocratique), mais les dirigeants peuvent faire reculer, voire violer les droits humains (composante libérale) sans être soumis aux restrictions et aux contrôles de la reddition de compte horizontale (composante républicaine) (O’Donnell, 2007). Ce concept de « reddition de compte horizontale » renvoie à l’équilibre des pouvoirs propre à l’État républicain (O’Donnell, 1992). Il s’agit essentiellement du mécanisme par lequel les différentes branches du gouvernement, ou institutions étatiques, se contrôlent mutuellement afin de prévenir les abus de pouvoir et de garantir la légalité de leurs actes. Ce mécanisme est fondamental pour la protection des droits des citoyens et la qualité de la démocratie. Si l’on considère l’État comme une machine complexe composée de plusieurs rouages, alors le rôle de la reddition de compte horizontale est de garantir que chaque rouage fonctionne correctement et n’outrepasse pas ses limites, afin de s’assurer que le système fonctionne dans l’intérêt de tous les citoyens.

Concrètement, la reddition de compte horizontale suppose :

1. l’existence d’institutions étatiques disposant du pouvoir légal et de la volonté nécessaires pour sanctionner d’autres institutions lorsqu’elles commettent des actes ou se livrent à des omissions considérés comme illégaux (O’Donnell, 2007) ;

2. dans le cas où des sanctions sont décidées, que celles-ci soient effectivement appliquées (Hernández Quiñones et Arciniegas Muñoz, 2011) ;

3. un pouvoir judiciaire engagé à garantir ce contrôle, et qui intervienne en cas de violation des droits (Kelsen, 1994) et rende des jugements adaptés (Abramovich & Courtis, 2001) ;

4. que les acteurs concernés reconnaissent et respectent les décisions relatives aux limites imposées par les institutions (O’Donnell, 2007).

En définitive, dans une démocratie de mauvaise qualité, on comprend bien comment il est possible que les personnes en situation de handicap aient un accès restreint aux droits économiques, sociaux, culturels et environnementaux. La thèse de doctorat de Blogna Tistuzza (2020) se concentre précisément sur ce sujet : elle analyse le fonctionnement des institutions de la reddition de compte horizontale en Argentine en relation avec le quota d’emploi des personnes en situation de handicap dans la fonction publique. Elle se lance alors dans une première approche en se concentrant sur la Ville autonome de Buenos Aires 1(CABA). Son hypothèse de départ est que les institutions de la reddition de compte horizontale se caractérisent par un fonctionnement déficitaire qui génère une application partielle de la loi et affecte l’accès au droit au travail des personnes en situation de handicap dans la fonction publique de la CABA.

L’analyse se concentre alors sur un instrument juridique essentiel pour garantir l’accès à la justice et, avec lui, la jouissance des droits humains : le recours d’amparo. Cet outil juridique à application rapide permet de limiter certains abus de pouvoir. La Constitution de la Ville autonome de Buenos Aires prétend garantir un large accès à la justice par le biais de ce recours, en particulier en ce qui concerne les droits de portée collective et les questions d’intérêt général ou communautaire (Barila Santiago c/ GCBA sur l’amparo, 2008).

L’objectif de cet article est d’analyser le fonctionnement du recours d’amparo comme mécanisme de protection du droit au travail des personnes en situation de handicap dans la fonction publique de la Ville autonome de Buenos Aires. Pour ce faire, nous nous sommes penchés sur les affaires judiciaires existantes sur le sujet depuis la création du quota d’emploi dans la Constitution de la ville (1996). Nous nous sommes donc spécifiquement intéressés à la manière dont la justice de la Ville autonome de Buenos Aires a statué sur les affaires d’amparo relatives au quota d’emploi pour les personnes en situation de handicap dans le secteur public, afin d’évaluer la capacité de ce mécanisme de reddition de compte horizontale à garantir le droit au travail.

Nous avons adopté une stratégie méthodologique qualitative basée sur l’étude de cas, afin d’analyser en profondeur les procédures judiciaires liées au respect du quota d’emploi des personnes en situation de handicap dans la CABA. Conformément aux lignes directrices de la recherche qualitative énoncées par Sampieri, Collado et Lucio (2018), une analyse documentaire et de contenu des dossiers judiciaires, des rapports officiels et des jugements a donc été réalisée. Cette stratégie s’est traduite par la triangulation des sources et l’identification des schémas récurrents dans l’interprétation de la réglementation. De même, l’approche adoptée dans l’étude de cas proposée par Vasilachis de Gialdino (2006) a été utilisée pour garantir la rigueur dans l’élaboration et l’analyse des données, afin d’assurer la validité et la fiabilité des résultats. Par cette méthodologie, nous entendons non seulement décrire les dynamiques du contrôle juridictionnel dans le domaine des quotas d’emploi, mais aussi ouvrir une perspective critique sur l’efficacité des mécanismes institutionnels en matière de protection des droits des personnes en situation de handicap.

Les différentes parties du présent article ont été structurées de façon à procéder à un examen complet du contrôle juridictionnel du quota d’emploi pour les personnes en situation de handicap dans la Ville autonome de Buenos Aires.

Le quota d’emploi de personnes en situation de handicap dans la Ville autonome de Buenos Aires

L’Organisation internationale du travail (2014) distingue trois systèmes différents de quotas d’emploi :

1. un quota obligatoire assorti de sanctions effectives ou d’un mécanisme d’application ;

2. un quota obligatoire sans sanction effective ;

3. un quota non contraignant basé sur une recommandation, comme une circulaire gouvernementale.

En Argentine, au niveau national, la loi n^o 22.431/1981 a instauré un quota d’emploi de 4 % pour les personnes en situation de handicap, quota obligatoire et assorti de sanctions pénales en cas de non-respect, pour les trois pouvoirs de l’État. Par la suite, en 2003, la loi n^o 25.689 a étendu le quota à une partie du secteur privé (aux entreprises privées concessionnaires de services publics) (Blogna Tistuzza, 2024a).

La Constitution de la Ville autonome de Buenos Aires (CCABA) a repris à son compte le système de quota d’emploi qui existait au niveau national. Dans son article 43, elle a ainsi fixé un quota de 5 % dans l’État, dans les entreprises publiques et dans les entreprises concessionnaires de services publics. Par la suite, c’est l’Assemblée législative de la Ville qui a approuvé la loi n^o 1.502/2004, qui a créé le Registre unique des candidats en situation de handicap à l’emploi public (RUL), sous la responsabilité de la Commission pour la pleine participation et l’inclusion des personnes en situation de handicap (COPIDIS). Les personnes en situation de handicap résidant dans la ville peuvent s’inscrire dans ce registre. Lorsqu’un organisme a besoin de recruter, il a l’obligation légale de consulter le RUL et de donner la priorité à l’embauche de ces personnes pour les postes vacants (décret 812/2005).

En ce qui concerne le suivi et le contrôle du quota d’emploi, la loi 1502 a désigné l’Audit général de la Ville de Buenos Aires comme l’organisme chargé de vérifier son respect et de trans mettre ses rapports à l’Assemblée législative de la Ville (art. 14). Précisément, dans son dernier rapport publié en 2023, l’Audit général conclut que

le pouvoir exécutif de la Ville autonome de Buenos Aires n’atteint pas le pourcentage de personnes en situation de handicap (Audit général de la Ville de Buenos Aires, 2023).

L’instrument de l’amparo

L’amparo est un mécanisme constitutionnel de protection judiciaire rapide et efficace contre les actes ou omissions qui portent atteinte, restreignent, altèrent ou menacent les droits et garanties reconnus par la Constitution nationale, les traités internationaux ou les lois.

Sa particularité est d’être une voie procédurale rapide et exceptionnelle utilisée en l’absence d’autres voies de recours plus idoines pour la protection des droits. Selon Bidart Campos,

l’amparo est un instrument de protection directe et effective des droits fondamentaux, dont la fonction est de supprimer les obstacles illégitimes provenant de l’État ou de particuliers (Bidart Campos, 1999, p.  275).

Gordillo souligne que

le recours d’amparo doit être compris comme une garantie de la suprématie de la constitution, car son objectif est de rétablir l’ordre juridique lorsqu’il a été violé (Gordillo, 2014, p. 512).

De même, Sagüés souligne son caractère urgent : « l’amparo est un recours qui vise à éviter la survenance de préjudices irréparables aux droits fondamentaux » (Sagüés, 2010, p. 338). 338). La procédure de l’amparo est sommaire et se déroule devant les juges compétents de la juridiction concernée par l’affaire. Elle débute par une requête dans laquelle l’atteinte aux droits est exposée, des preuves sont fournies et une décision urgente est sollicitée. Dans de nombreux cas, des mesures conservatoires sont admises afin d’éviter que le préjudice ne devienne irréparable.

Il est important de souligner que l’amparo est à la fois un droit constitutionnel en soi et une action menée au service d’autres droits et garanties fondamentaux (Ekmekjian, 1991). En ce qui concerne les trois composantes de la démocratie proposées par O’Donnell, l’amparo :

1. protège la composante libérale, car il permet aux personnes d’exiger le respect de leurs droits,

2. renforce la composante républicaine, car il agit comme un contrepoids au pouvoir exécutif,

3. constitue un moyen de résistance face à l’érosion démocratique, car il attire l’attention sur les conséquences négatives de la démocratie délégative.

L’amparo est un mécanisme d’introduction récente en Argentine. Au niveau national, sa réglementation s’est peu à peu établie en trois étapes distinctes :

1. l’étape prétorienne ou judiciaire (1957-1966), au cours de laquelle le recours d’amparo est reconnu et autorisé par des arrêts de la Cour suprême de justice de la Nation (Siri, Angel, s/interpone recurso de hábeas corpus, 1957 ; Kot, Samuel S.R.L. s/ acción de amparo, 1958) ;

2. l’étape de réglementation législative (1966-1994), au cours de laquelle la loi n^o 16.986 établit ses caractéristiques et son fonctionnement,

3. la phase de constitutionnalisation de l’amparo, à partir de 1994, lorsque la réforme constitutionnelle l’intègre dans la Constitution, à son article 43 (Carnota et Maraniello, 2008, p. 415-417).

Quels sont les droits protégés et garantis par le recours d’amparo ? Tous les « droits et garanties reconnus par la présente Constitution, un traité ou une loi », à l’exception de la liberté physique, qui dispose de son propre instrument, l’« habeas corpus ». Toutefois, il est important de préciser que le tribunal peut déclarer inconstitutionnelle la norme sur laquelle porte le recours d’amparo (Bidart Campos, Derecho de amparo, 1961).

Dans le domaine juridique, toute personne victime d’une violation de ses droits est habilitée à « faire un recours rapide d’amparo » (Constitution nationale, art. 43). La réforme constitutionnelle de 1994 a étendu la légitimation pour les droits de portée collective au Défenseur du peuple et aux associations civiles (Carnota et Maraniello, 2008).

Toute personne qui n’est pas affectée ne peut revendiquer un droit de portée collective (Maraniello, 2011). Cependant, en 1996, lorsque la Constitution de la Ville autonome de Buenos Aires a été approuvée, le nombre de personnes ayant des droits de portée collective a été élargi à l’ensemble de la population.

Dans son article 14, la CCABA a défini deux types de recours d’amparo : l’individuel, pour les personnes directement lésées dans leurs droits individuels, et « celui du deuxième paragraphe, destiné à la protection des intérêts et des droits de portée collective » (Belitzky, 2018, p.  346). Ce dernier a été conçu par les constituants de la Ville autonome de Buenos Aires dans le but d’établir un mécanisme de protection aussi large que possible, susceptible d’être utilisé dans toutes les circonstances imaginables où les droits consacrés par la Constitution locale sont violés (Convention constituante de la Ville autonome de Buenos Aires, 1996, p. 98). 98). La légitimité du recours à ce mécanisme est reconnue à

tout habitant et toute personne morale défendant des droits ou des intérêts collectifs, lorsque l’action est exercée contre une forme de discrimination, ou dans les cas où des droits ou des intérêts collectifs sont affectés […] (CCABA, art. 14).

La mention de la clause « tout habitant » consacre une légitimité extrêmement large qui va même au-delà de la notion de personne concernée à laquelle se réfère la Constitution nationale (Maraniello, 2016, p. 216). Cette extension de la légitimité s’inscrit dans la dynamique constitutionnelle comme un mécanisme de participation citoyenne au contrôle de la gestion de l’État, en totale conformité avec le principe de démocratie participative et le caractère public des actes du gouvernement (Belitzky, 2018). La Constitution dont s’est dotée la Ville autonome de Buenos Aires permet d’invoquer cette légitimité élargie, qui dépasse la notion traditionnelle d’intérêt légitime et que certains ont assimilée à la protection des intérêts diffus (Gordillo, 2014, p. 131).

Nous allons maintenant présenter les cinq affaires judiciaires dans lesquelles différentes personnes ont déposé un recours d’amparo pour exiger le respect du quota d’emploi des personnes en situation de handicap.

Affaire « Tobías Córdova, Álvaro Juan María c/ GCBA s/ amparo (art. 14 CCABA) »

En mai 2001, Álvaro Tobías Córdova, une personne avec handicap intellectuel reconnu, a présenté une note à la Direction des ressources humaines du gouvernement de la ville de Buenos Aires pour demander une formation en apprentissage et un emploi dans la fonction publique. En août de la même année, le gouvernement lui a répondu qu’il ne pouvait pas l’employer en raison du gel des nouvelles embauches (rapport n^o 52.318-DGRH-2001).

Face à ce refus, Tobías Córdova a déposé un recours hiérarchique le 3 octobre 2001, dans lequel il déclarait que la réponse qui lui avait été faite était nulle pour deux raisons. Premièrement, il affirmait qu’elle était « nulle pour défaut de motif », car elle ne s’appuyait pas sur le droit applicable et ignorait les impératifs constitutionnels. Ensuite, il précisait qu’elle était également « nulle du point de vue de la procédure », car elle ne reposait sur aucun avis juridique. En juillet 2002, le gouvernement n’avait toujours pas statué sur son recours. Tobías Córdova a alors demandé un traitement accéléré au secrétaire au Trésor et aux Finances, mais n’a pas obtenu de réponse. Entre-temps, malgré le prétendu « gel » invoqué, le Journal officiel a continué à publier des actes administratifs portant sur de nouvelles embauches. Tobías Córdova a ainsi pu relever au moins 76 nouvelles embauches au cours d’une année. Si bien que le 18 décembre 2002, il a déposé un recours d’amparo. Il y exigeait la fin de son « traitement discriminatoire » et l’obtention d’un emploi dans la fonction publique. De son côté, le procureur général de la ville de Buenos Aires a confirmé que le gel des postes vacants pour l’entrée de personnel dans l’administration était en vigueur. Il a ajouté que, s’il y avait de nouvelles embauches, elles se feraient par concours public ouvert et a nié « l’existence d’une obligation légale à la charge de la Ville autonome de Buenos Aires, qui autoriserait le requérant à exiger son incorporation en tant qu’agent de la Ville de Buenos Aires ».

Le tribunal du contentieux administratif et fiscal n^o 5 a ensuite demandé des informations au gouvernement avant de constater que Tobías Córdoba était inscrit au registre des candidats à un emploi public à Buenos Aires depuis mai 2001. En outre, il a reçu la confirmation que le quota de 5 % de personnes en situation de handicap dans l’emploi n’était pas respecté. En effet, sur un total de 90 702 agents, seuls « 352 ont déclaré avoir des besoins particuliers2 », soit 0,38 %. Le 5 décembre 2003, la juge Fabiana Schafrik a ainsi estimé que le droit de l’administration d’organiser sa politique en matière de ressources humaines ne devait pas contredire le « droit constitutionnel » des personnes en situation de handicap d’accéder aux « emplois de l’administration » et que l’embauche de Tobías Córdova pouvait se faire sans « création d’un poste permanent, car, comme le stipule la loi nationale 22.431, le respect du quota vaut, quelles que soient les modalités de recrutement » (considérant XI). Elle a donc fait droit à la demande et ordonné au gouvernement, avant de procéder à la désignation de tout personnel au sein de ses services, dans le domaine informatique, de « prendre en compte le demandeur dans la sélection du personnel » (Tobías Córdova, Álvaro Juan María c/ GCBA s/ amparo [art. 14 CCABA], 2003).

En février 2004, les deux parties ont fait appel du jugement. Le requérant a fait appel en considérant que le jugement lui causait un « préjudice irréparable » ; ce faisant, il a fait valoir que sa demande était autre : « ordonner l’intégration » (recrutement effectif) et non « prendre en compte » (l’examiner). En outre, il demandait à être employé dans « l’administration publique » et non dans « le domaine de l’informatique ». Le requérant soutenait que le jugement était inefficace, car

il n’oblige pas la défenderesse à donner suite de manière expresse, positive et précise, en fixant le délai pour son exécution […] (Tobías Córdova, 2004).

D’autre part, la défenderesse a contesté la condamnation aux dépens et la fixation des honoraires. La juge Schafrik a déclaré recevables les deux recours en appel.

Puis, en mai 2004, la première chambre de la Cour d’appel du contentieux administratif et fiscal de la Ville autonome de Buenos Aires a confirmé le jugement prononcé en première instance. Le principal argument avancé était alors que le jugement, bien qu’il accordait « moins que ce qui était demandé », était cohérent (Tobías Córdova, Álvaro Juan María c/ GCBA s/ amparo [art. 14 CCABA], 2004a). Immédiatement après, le requérant a formé un recours extraordinaire devant la Cour supérieure de justice, estimant que la décision de la chambre était incohérente, car

elle ne répond [ait] pas à la demande. Il a été demandé d’ordonner l’admission [du requérant], mais il a été décidé de simplement le prendre en considération. La Cour affirme qu’il a été accordé moins que demandé et ne prend pas la peine de traiter la question de la discrimination […] Les intentions sont bonnes, mais les faits les entachent.

Le gouvernement de Buenos Aires a quant à lui rejeté ce recours au motif qu’il « ne démontre pas comment cette discrimination est générée dans le cas présent, ni ne parvient à invalider le caractère raisonnable de la décision contestée » et ajouté que « lorsqu’un poste vacant apparaît dans le secteur informatique, la possibilité de son intégration doit nécessairement être évaluée ». Il est frappant de constater que, dans son argumentation, la partie défenderesse soutient que « le plaignant n’a pas de droit certain et établi d’exiger son embauche », alors que l’article 43 de la Constitution de la Ville de Buenos Aires stipule précisément la réserve de quota et la priorité. C’est en effet là que sont posées les bases de cet accès, même si cela n’implique pas une embauche directe automatique pour tel ou tel individu spécifique.

En novembre de cette année-là, la Cour d’appel a décidé de rejeter le recours en inconstitutionnalité au motif qu’

il n’a pas réussi à exposer, avec le fondement, la clarté et la précision requis, une question constitutionnelle justifiant l’intervention de la Cour supérieure […] (Tobías Córdova, Álvaro Juan María c/ GCBA s/ amparo [art. 14 CCABA], 2004b).

De son côté, le plaignant a exprimé son désaccord avec cette décision et, en décembre 2005, a déposé un recours en réclamation.

Le juge Maier de la Cour supérieure de justice a rejeté en bloc l’argument du procureur et a souligné qu’il existait bel et bien une obligation légale pour la ville d’employer des personnes en situation de handicap. En ce sens, il a précisé que cela ne nécessitait pas nécessairement un concours de la fonction publique conformément à la loi n^o 471, car la loi n^o 1 052 autorisait également le recrutement par le biais de contrats de service sans faire état d’une quelconque exigence de concours. Quant à la portée de la demande du requérant, il en a reconnu le caractère raisonnable et a précisé que son recrutement ne pouvait se limiter au domaine de l’informatique. Cependant, le reste de la cour (Casás, Lozano, Conde et Ruiz) a estimé que la loi n^o 1.502 établissait déjà une procédure pour l’insertion professionnelle des personnes en situation de handicap et que Tobías Córdova devait s’y conformer et ne bénéficier d’aucun privilège. Par conséquent, la Cour supérieure de justice a rejeté le recours et a confirmé le jugement prononcé en première instance (Tobías Córdova, Álvaro Juan María s/ recours pour inconstitutionnalité rejeté dans : « Tobías Córdova, Álvaro Juan María c/ GCBA s/ amparo [art. 14 CCABA] », 2005).

En août 2006, Tobías Córdova a demandé au tribunal de solliciter auprès du gouvernement des informations sur les concours ouverts en cours pour le recrutement de personnel et sur les recrutements de personnes en situation de handicap effectués. Cette demande a été traitée et, dans son rapport n^o 36.349/2006, la Direction générale des ressources humaines a précisé que la procédure des concours n’était pas réglementée et qu’elle ne disposait d’aucune information sur l’intégration des personnes en situation de handicap. Pour sa part, la Commission pour la pleine participation et l’intégration des personnes présentant des besoins particuliers a indiqué qu’entre novembre 2004 et septembre 2006, 50 personnes en situation de handicap avaient été employées.

En novembre 2006, Tobías Córdova a présenté un mémoire dans lequel il qualifiait les informations fournies par le gouvernement de la Ville de Buenos Aires d’« insuffisantes et incomplètes », ajoutant qu’il acceptait d’être engagé dans le cadre d’un contrat de prestation de services. Il se disait également préoccupé par le fait qu’il n’avait pas été inclus dans ces 50 embauches et demandait au tribunal d’imposer des astreintes conformément au jugement définitif.

Par la suite, il a présenté plusieurs autres demandes d’application de sanctions coercitives afin d’obtenir son embauche effective. Début 2007, le tribunal a sommé le gouvernement d’indiquer de toute urgence « dans quel service et à quelle date le plaignant pourrait être embauché dans le cadre d’un contrat de prestation de services ». Dans son rapport n^o 117.050-DGRH-2007, la Direction générale des ressources humaines a répondu que l’embauche dépendait de chaque ministère, en fonction des capacités budgétaires. En avril de la même année, le tribunal a demandé une mise à jour des informations et, dans la note n^o 117.114-DGRH-2007, le gouvernement a répondu à nouveau en reprenant le même argument exprimé en janvier. Au cours des trois années suivantes, le dossier fait état de discussions sur le montant et le paiement des astreintes. En février 2010, la Direction des ressources humaines a finalement autorisé un contrat de prestation de services professionnels pour Tobías Córdova. C’est pourquoi, le 26 février 2010, il a demandé au tribunal de liquider les astreintes jusqu’à cette date, pour un montant de 21 300 $ ARS (pesos argentins), soit l’équivalent de 5 000 dollars US. Cette demande a été acceptée et des justificatifs des paiements de l’amende ont été versés au dossier au cours des mois suivants.

Affaire « Kuzis Fernando c/ GCBA s/ amparo (art. 14 CCABA) »

Entre 1972 et 1993, le comptable Fernando Kuzis a travaillé dans différentes entreprises. Et ce, malgré son handicap moteur et visuel. En 1998, il a continué à travailler à titre temporaire jusqu’en 2002, date à laquelle il s’est retrouvé au chômage. En juillet 2004, il a demandé au chef du gouvernement de la Ville de Buenos Aires des informations sur le respect du quota d’emploi pour les personnes en situation de handicap et demandé que les comptables en situation de handicap soient convoqués afin d’évaluer leurs compétences en vue d’une intégration dans la fonction publique. N’ayant obtenu aucune réponse, il a saisi la justice, avec l’aide de l’avocat Santiago Barila, pour exiger une réponse à sa demande (Kuzis Fernando c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ Amparo [art. 14 CCABA], 2004a, p. 1-2).

Pour sa part, le gouvernement, selon l’analyse de la doctrine (Juanatey, 2007), n’a pas hésité à soulever n’importe quel moyen de défense, montrant ainsi sa méconnaissance de l’ordre juridique constitutionnel en vigueur. Concrètement, il a répondu au tribunal que :

1. il n’était pas tenu de « prouver son aptitude fonctionnelle à occuper un poste dans l’administration publique locale »,

2. la loi nationale n^o 22.431 ne s’appliquait pas dans sa juridiction,

3. l’article 43 de la Constitution locale n’avait pas fait l’objet de mesures d’application,

4. depuis le décret n^o 2.388/1992, tous les postes vacants du personnel permanent étaient gelés.

Le tribunal a jugé recevable le recours d’amparo et a souligné que le décret de 1992 invoqué était antérieur à la déclaration d’autonomie de Buenos Aires. En conséquence, elle a ordonné au gouvernement de fournir des informations sur le quota d’emploi pour les personnes handicapées et d’organiser un concours pour pourvoir les postes vacants dans les organismes qui ne le respectaient pas (Kuzis Fernando c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ Amparo [art. 14 CCABA], 2004a, p. 5-6).

Le gouvernement de la Ville de Buenos Aires a alors fait appel de la décision en s’appuyant sur deux arguments. Le premier était que l’article 43 de la Constitution de la Ville n’avait pas fait l’objet de mesures d’application. Le second était que le plaignant n’avait pas démontré « qu’il n’avait pas respecté le quota de 5 % et qu’il n’avait pas non plus démontré l’existence de postes vacants » (Kuzis Fernando c/ Gouvernement de la ville de Buenos Aires s/ Amparo [art. 14 CCABA], 2004b, p. 3). Pour sa part, la Cour d’appel (avec les signatures de la juge Inés Weinberg de Roca et du juge Carlos Balbín) a souligné que la défenderesse s’opposait à fournir des informations, « alléguant une impossibilité générique et non fondée, mais sans donner de précisions à ce sujet » (considérant 8). Comme 20 ans s’étaient écoulés depuis la mise en place du système de quotas (loi n^o 22.431 de 1981), il était confirmé que celui-ci « s’était révélé peu efficace » pour parvenir à l’insertion des personnes en situation de handicap dans le régime de l’emploi public,

pour la simple et décourageante raison que les pouvoirs publics n’ont pas jugé impératif de le respecter, comme l’a expressément déclaré le représentant du GCBA (considérant 16).

Étant donné que les droits et garanties ne peuvent être niés ni limités par l’omission ou l’insuffisance de leur réglementation, le tribunal a décidé « de rejeter le recours formé et de confirmer le jugement attaqué » (Kuzis Fernando c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ Amparo [art. 14 CCABA], 2004b, p. 10). Les organisations de la société civile qui se consacrent à la défense des droits des personnes en situation de handicap, telles que la Fundación Par, ont salué cette décision, car elle confirmait que « les lois n’ont pas besoin de faire l’objet de mesures d’application pour que leurs droits entrent en vigueur » (Fundación Par, 2008, p. 79).

Le procureur général de la Ville de Buenos Aires a alors déposé un recours en inconstitutionnalité, en adoptant une nouvelle approche qui divergeait de celle privilégiée jusqu’alors par le gouvernement municipal dans cette affaire. Ainsi, il a été allégué que l’Assemblée législative de la Ville venait d’adopter la loi n^o 1.502, réglementant le quota d’emploi fixé dans la Constitution et que, par conséquent, cette nouveauté rendait « sans objet la prétention du demandeur ». Une allégation acceptée par la Chambre II au motif que

l’interprétation et l’application des articles 42 et 43 de la Constitution de la Ville autonome de Buenos Aires et des lois 1502 et 1523 de cette ville sont controversées (Kuzis Fernando c/ Gouvernement de la ville de Buenos Aires s/ Amparo [art. 14 CCABA], 2005b).

En octobre 2005, la Cour supérieure de justice a examiné le recours présenté par le ministère public et l’a rejeté comme « mal fondé ». La majorité des juges a estimé que la simple promulgation de la loi n^o 1.502 n’avait pas rendu la question sans objet.

Ainsi, le juge Casás a soutenu que le GCBA n’avait pas

établi de manière suffisante que l’entrée en vigueur de la loi n^o 1502 et de son décret d’application satisfaisait, en définitive, à la demande d’amparo ou accordait ce que les juridictions du fond, indépendamment de leur bon ou mauvais jugement, avaient reconnu au comptable Kuzis ».

La juge Conde a souscrit à ces motifs et a ajouté que « […] le préjudice subi par M. Kuzis reste concret et actuel » et que

le gouvernement n’a pas démontré que le mécanisme conçu pour mettre en œuvre les impératifs constitutionnels prévus aux articles 42 et 43 de la CCABA est en vigueur dans des conditions de fonctionnement de nature à garantir que le droit du requérant est correctement protégé, ce qui empêche de déclarer la question sans objet, comme le prétend le requérant.

Pour sa part, le juge Maier a réitéré ses arguments dans l’affaire Tobías Córdova concernant l’applicabilité des articles 42 et 43 de la CCABA et a précisé que l’adoption de la loi n^o 1.502 constitue une réponse « normative et abstraite », et non « réponse empirique » à Kuzis. Il conclut en affirmant qu’« un impératif constitutionnel non respecté entraîne l’obligation juridictionnelle de remédier à cette omission illégale » et que, dans un tel cas,

il existe une obligation juridique pour la Ville autonome de Buenos Aires de promouvoir l’accès à l’emploi public afin de faciliter l’insertion sociale et professionnelle de ces personnes (Kuzis Fernando c/ GCBA s/ amparo [art. 14 CCABA] s/ recours en inconstitutionnalité accordé, 2005b).

En définitive, la Cour supérieure de justice a confirmé le jugement du tribunal de première instance, confirmé par la deuxième chambre de la Cour.

Afin de se conformer à la décision définitive, le Ministère public a demandé à la Direction générale des ressources humaines (DGRH) de fournir les informations demandées par le tribunal du contentieux administratif et fiscal n^o 10, greffe 20. Dans une note datée du 26 octobre 2005, cette dernière a alors indiqué qu’« il n’y a actuellement aucun concours en cours ou en préparation pour pourvoir des postes publics vacants de comptables […] » et qu’

elle ignorait comment satisfaire à la demande d’embauche urgente à un poste de comptable, étant donné qu’il n’y a pas de demandes pour cette spécialité (Direction générale des ressources humaines, 2005a).

À la demande du Ministère public qui souhaitait obtenir des précisions, la DGRH a indiqué qu’elle n’avait aucun moyen de déterminer la formation des personnes embauchées par le gouvernement et qu’elle ne savait donc pas combien d’entre elles étaient comptables (Direction générale des ressources humaines, 2005b).

Affaire « Marecos, Julio César c/ GCBA s/ amparo »

En février 2004, Julio César Marecos, une personne malentendante, a déposé une demande d’information publique auprès du chef du gouvernement de la Ville de Buenos Aires. En effet, Marecos s’interrogeait sur le respect du quota d’emploi des personnes en situation de handicap, établi à l’article 43 de la Constitution de la ville de Buenos Aires, dans les hôpitaux publics. Il était lui-même titulaire d’un diplôme d’aide-soignant à l’hôpital général de soins aigus « Francisco Santojanni ». De 1993 à 1995, il avait travaillé comme infirmier dans plusieurs cliniques neuropsychiatriques et, jusqu’en 2001, il avait soigné des patients privés souffrant de troubles neuropsychiatriques, mais depuis cette année-là, il était au chômage. Son intention était d’identifier l’institution qui ne respectait pas ce quota d’emploi afin d’y postuler, conformément à son droit constitutionnel d’être employé par l’État de Buenos Aires.

Cette demande est restée sans réponse. Il a donc déposé un recours d’amparo contre le gouvernement de la Ville de Buenos Aires, en exigeant d’être embauché en infirmerie dans un hôpital public. Le gouvernement a alors rejeté la demande de Marecos en avançant trois arguments principaux. Il a tout d’abord argué qu’il n’existait « aucune obligation légale pour le gouvernement » de lui attribuer un « poste dans la fonction publique de la ville ». Puis il a avancé que toute « entrée dans l’administration doit se faire par concours public ouvert, conformément aux règles établies par voie réglementaire ». Enfin, il a assuré qu’un « gel des postes vacants pour le personnel permanent » était en place.

Le tribunal de première instance n^o 1 du contentieux administratif et fiscal, après avoir organisé des audiences avec les parties, a exigé du gouvernement qu’il présente les informations publiques demandées. Bien que la réponse ait été partielle et limitée, il a été constaté que seules 191 personnes en situation de handicap étaient employées par le gouvernement, sur un total de 25 054 (0,76 %), et qu’il n’y en avait aucune à l’hôpital Santojanni. Sur le fond, le juge a souligné que l’article 43 de la Constitution de la Ville de Buenos Aires imposait à la Ville une obligation à laquelle il ne pouvait être dérogé « en raison de l’omission ou de l’insuffisance de ses mesures d’application ». Il a ainsi rappelé que le délai légal fixé par la loi n^o 1.502 avait expiré en février 2005 et qu’il n’y avait donc aucune justification pour ne pas avoir embauché de personnes en situation de handicap. Enfin, le juge a rejeté « catégoriquement et avec la plus grande fermeté » l’argument du gel des embauches, au motif qu’il s’agissait de « nominations publiques et notoires de personnel qui ont lieu pratiquement tous les jours dans le domaine gouvernemental » par le biais de contrats de location de services ou d’embauches temporaires. Ainsi donc, le recours d’amparo a été accepté et le gouvernement s’est vu contraint d’inclure le plaignant « en priorité, parmi les premiers contrats signés pour pourvoir des postes d’infirmiers » à l’hôpital Santojanni, après évaluation de ses aptitudes (Marecos, Julio César c/ GCBA s/ amparo, 2005).

La partie défenderesse a alors décidé de faire appel du jugement. Elle a ainsi fait valoir que :

1. l’adoption de la loi n^o 1.502 et de son règlement d’application rendait le recours sans objet,

2. le tribunal n’avait pas tenu compte des besoins du service de l’hôpital Santojanni, ni de l’avis du Secrétariat à la Santé, ni de l’existence d’une ligne budgétaire pour faire face à certaines dépenses,

3. que le quota d’emploi « entraînerait une inégalité inadmissible par rapport au reste des habitants de la ville »,

4. que l’administration avait gelé les postes vacants.

La Chambre II de la Cour d’appel du contentieux administratif et fiscal a rappelé que, selon l’avis consultatif OC-4/84 de la Cour interaméricaine des droits de l’homme, il existe

certaines inégalités de fait qui peuvent se traduire par des inégalités justifiées de traitement juridique, qui expriment un rapport proportionné entre les différences objectives et les intentions de la norme.

Or, ce serait le cas du quota d’emploi pour les personnes en situation de handicap. Dès lors, les juges ont estimé que la demande du requérant ne pouvait être considérée comme un privilège : « cela dénote une attitude inconsidérée et superficielle qui ne saurait être prise en considération par le tribunal » (considérant 6). Ils ont alors donné gain de cause au requérant et ont également confirmé le jugement de première instance, en y apportant une modification. Concrètement, le gouvernement de la ville a eu la possibilité d’affecter le requérant dans n’importe quel autre hôpital ou centre de soins, en tenant compte des besoins opérationnels en aides-soignants (Seda, 2017, p. 139). La dernière décision dans ce dossier remonte à novembre 2006, lorsque le juge Cataldo a condamné le ministre de la Santé à une amende personnelle de 100 ARS par jour (environ 30 USD) jusqu’à ce qu’il se conforme à la décision définitive (Marecos, Julio César c/ GCBA s/ amparo, 2006b).

Affaire « Barila Santiago contre GCBA sur l’amparo »

En 2006, Santiago Barila a déposé un recours d’amparo collectif, dans lequel il affirmait que le non-respect par le gouvernement du quota d’emploi constituait une violation de plusieurs droits à portée collective, dont le droit à l’égalité, au travail et à l’intégration des personnes en situation de handicap. Cependant, le tribunal de première instance du contentieux administratif et fiscal n^o 7, par l’intermédiaire du greffe n^o 14, a rejeté sa requête. En effet, la juge Lidia Ester Lago a estimé que, étant donné que M. Barila n’était pas lui-même une personne en situation de handicap et qu’il n’avait pas demandé l’accès à la fonction publique conformément aux dispositions de la loi n^o 1.502,

il n’apparaît pas que l’omission illégitime qu’il impute au chef du gouvernement dans le respect des dispositions de l’article 43 du CCABA l’affecte de manière suffisamment directe ou substantielle, au point de constituer un préjudice direct, réel et concret, actuel ou imminent, aux droits constitutionnels qu’il invoque à l’appui de sa demande (Barila Santiago c/ GCBA sur l’amparo, 2006).

Cette décision a été critiquée sur le plan doctrinal, car l’interprétation restrictive de la qualité pour agir contredisait la portée élargie que la CCABA accorde à la défense des intérêts collectifs, telle que reconnue dans la doctrine et la pratique judiciaire (Belitzky, 2018).

Face au rejet du recours en première instance, le requérant a fait appel du jugement. En 2007, la Chambre d’appel du contentieux administratif et fiscal a donné raison à Santiago Barila, annulant le jugement prononcé en première instance. La cour a souligné que la Constitution accordait une « qualité pour agir étendue » à tout citoyen pour déposer des recours d’amparo lorsque des droits ou des intérêts à portée collective sont affectés, en particulier dans les cas de discrimination. Selon les termes de la cour,

la seule condition requise à cette fin est le titre de résident et que soient portés au débat des droits d’incidence collective ou des cas de discrimination qui, dans ce dernier cas, peuvent être individuels ou sectoriels (Barila Santiago c/ GCBA sur l’amparo, 2007).

En permettant ainsi à tout citoyen de déposer un recours, et pas seulement à ceux qui peuvent prouver le préjudice direct à un droit individuel ou l’atteinte à un « intérêt diffus » au sens le plus restrictif du terme, cette conception de la qualité pour agir active en défense des droits et des intérêts collectifs, consacrée à l’article 14 de la CCABA, est plus étendue que celle prévue au niveau national.

En affirmant que la défense des droits collectifs n’exige pas que le plaignant soit directement affecté à titre individuel, cette décision a constitué un précédent. C’est ainsi que Martín Zapiola, avocat du plaignant, a pu souligner dans une interview l’importance de la décision, en indiquant que

cet arrêt constitue le premier précédent d’un recours collectif en la matière et fait des 3 millions d’habitants de la ville de Buenos Aires les garants du respect de certaines normes juridiques (Zapiola Guerrico, Entretien sur le recours collectif de Santiago Barila, 2025).

Le dossier a été renvoyé devant le tribunal de première instance, où la question a été à nouveau soulevée. Dans son nouveau jugement, le tribunal a réitéré les arguments avancés dans la décision de 2006, rejetant dans un premier temps le recours d’amparo au motif que le requérant n’avait pas démontré de manière concrète l’action ou l’omission illégitime imputée au chef du gouvernement. La juge a notamment fait valoir que « le non-respect du quota n’avait pas été prouvé par des données concrètes et actuelles » et que l’acceptation de la requête « impliquerait l’exercice de fonctions exécutives et de contrôle, et qu’elle constituerait à ce titre une violation du principe républicain de la séparation des pouvoirs » (Barila Santiago c/ GCBA sur l’amparo, 2008).

Face à ce refus répété, le requérant a de nouveau interjeté appel. Dans sa décision de 2009, la Cour d’appel a examiné chacun des arguments avancés par la juge Lago et a souligné l’importance des informations qui devaient être fournies par le GCBA pour déterminer le respect du quota. Pour ce qui est de la séparation des pouvoirs, la cour a expliqué que

la CCABA avait organisé les pouvoirs de l’État de Buenos Aires et le contrôle judiciaire de l’activité administrative, dans le respect du modèle républicain [et que] ce qui est jugé – en dans le cas d’espèce – n’est pas l’opportunité ou le bien-fondé d’une politique gouvernementale (Barila Santiago c/ GCBA sur l’amparo, 2009).

Ainsi, la chambre a établi qu’il existait un « cas justiciable » en raison de la qualité d’agir accordée au requérant en tant que citoyen de la Ville, et que le GCBA devait justifier du nombre total d’employés et démontrer le respect du quota d’emploi, sous peine de se voir imposer des mesures concrètes.

Dans son jugement, le tribunal a alors ordonné au gouvernement de la ville

d’adopter, dans un délai de 60 jours, des mesures concrètes et efficaces pour respecter le quota de 5 % exigé par l’article 43 de la CABA et la loi n^o 1.502, en accordant la priorité aux personnes présentant des besoins particuliers inscrites dans le registre correspondant (Barila Santiago c/ GCBA sur l’amparo, 2009).

Cette décision a créé un précédent d’obligation de l’administration à faire preuve de transparence et à se conformer aux impératifs constitutionnels.

Le GCBA, mécontent du jugement, a alors formé un recours en inconstitutionnalité, arguant que le jugement violait certains principes fondamentaux, tels que le droit à la défense, le principe de séparation des pouvoirs et les prérogatives du chef du gouvernement. En avril 2009, la Cour supérieure de justice a partiellement déclaré recevable le recours et, en novembre de la même année, a tranché le litige. Dans sa décision, elle s’est alors référée à la jurisprudence de la Cour suprême de justice de la Nation et a établi que la qualité d’agir en défense des droits collectifs repose sur le caractère général conféré par l’article 14 de la CCABA. Le juge Luis Francisco Lozano, dans les motifs de son jugement, a ainsi pu préciser que « les juges ne peuvent se substituer à l’autorité compétente dans la tâche qui lui est dévolue, car cela reviendrait à énoncer une règle générale », tout en reconnaissant l’existence d’un « cas ou d’un litige susceptible de justifier l’intervention du pouvoir judiciaire » dans la plainte de Barila (GCBA s/ plainte pour recours en inconstitutionnalité rejeté, 2009).

Une fois l’obligation de respecter le quota établie, une série d’audiences et de requêtes ont été engagées afin que le GCBA communique des informations précises sur l’ensemble des employés et le nombre de personnes en situation de handicap embauchées. De 2011 à 2017, divers rapports ont été rédigés et des audiences ont été organisées, audiences au cours desquelles il est apparu que « la partie défenderesse était peu disposée à fournir des informations pertinentes et exhaustives ». La chambre d’appel a alors ordonné que diverses procédures administratives, telles que des concours, soient mises en place pour l’embauche des personnes inscrites à la Commission pour la pleine participation et l’inclusion des personnes en situation de handicap (COPIDIS), afin de garantir que tous les contrats de travail soient conclus avec les candidats figurant dans ce registre (Barila Santiago c/ GCBA sur l’amparo, 2011).

Cependant, d’année en année, le GCBA a présenté de toutes sortes de justifications et de retards dans la communication des informations requises. En 2019, l’avocat de Barila a alors dénoncé le fait que, malgré l’embauche de 30 339 agents entre le 30 juin 2011 et le 16 juin 2014, seuls 727 d’entre eux étaient en situation de handicap, et que cela constituait un manquement flagrant à la règle du quota (Barila Santiago c/ GCBA sur l’amparo, 2019). Il a également critiqué l’absence d’application de sanctions effectives et progressives, ainsi que l’omission de désignation d’un mandataire ad hoc chargé du contrôle de l’exécution, mesure jugée essentielle pour s’assurer du respect effectif du jugement.

Le tribunal de première instance du contentieux administratif et fiscal n^o 7 a alors convoqué des audiences en novembre 2017, puis en juin 2019, avant de demander à l’Audit général de la ville de transmettre les derniers rapports sur le respect du quota (Barila Santiago c/ GCBA sur l’amparo, 2019). Ces procédures visaient à mettre en place un mécanisme de contrôle permanent face aux retards et au manque de transparence du GCBA.

Devant le manque persistant d’informations exhaustives, il a donc été nécessaire de nommer un mandataire ad hoc chargé du contrôle de l’exécution afin de recueillir et d’analyser de manière indépendante les documents pertinents (Barila Santiago c/ GCBA sur l’amparo, 2020). En novembre 2021, le tribunal a ainsi désigné M. Carlos Gustavo Knees à cette fonction. Cependant, dès le début, des difficultés sont apparues : le représentant du GCBA a exprimé des doutes « quant aux documents à présenter » et le mandataire a dû réitérer ses demandes afin d’obtenir des données précises sur l’ensemble des agents et la composition du personnel administratif (Tribunal de première instance en matière administrative et fiscale n^o 7 – Secrétariat n^o 14, 2021).

Malgré de multiples sommations, dont la dernière a expiré le 4 octobre 2022, les informations fournies ont été jugées partielles et insuffisantes, ce qui a conduit l’avocat du plaignant à demander que l’avertissement soit rendu effectif et que des sanctions pécuniaires soient prononcées, conformément aux dispositions de l’article 30 du Code contentieux administratif et fiscal (Barila Santiago c/ GCBA sur l’amparo, 2022).

Le GCBA, pour sa part, s’est employé à rejeter les mises en demeure et a présenté une brève synthèse des données relatives à l’emploi public, allant même jusqu’à demander la révocation du mandataire ad hoc chargé du contrôle de l’exécution. Cette demande a été immédiatement rejetée par la justice, qui a réaffirmé dans la foulée la nécessité d’un contrôle indépendant et transparent (Barila Santiago c/ GCBA sur l’amparo, 2022).

En novembre 2021, le mandataire avait été officiellement nommé et, après plusieurs réunions et demandes infructueuses, le 14 novembre, il avait lui-même indiqué que les documents fournis par le GCBA étaient « partiels et insuffisants », car ils ne précisaient pas « l’effectif total actuel des agents de l’administration centrale » ni sa composition, informations indispensables à la bonne exécution de la tâche confiée. Dans cette situation, le plaignant a alors réitéré sa demande d’application de sanctions pécuniaires et d’exécution de l’avertissement (Barila Santiago c/ GCBA sur l’amparo, 2022).

Finalement, fin 2024, c’est la juge Lidia Lago, présidente du tribunal du contentieux administratif et fiscal n^o 7, qui a décidé de rendre les avertissements effectifs et d’infliger une amende de 10 000 $ ARS (équivalant à environ 1 000 $ US), arguant que « le GCBA n’a pas pleinement respecté les ordonnances rendues en temps opportun par ce tribunal » (Barila Santiago c/ GCBA sur l’amparo, 2024). Le plaignant a alors souligné dans ce contexte que

la défenderesse a fait preuve d’un comportement manifestement provocateur et de défi à l’égard de l’exécution du jugement et, [que] en conséquence, plus de 13 ans se sont écoulés sans que le jugement rendu dans cette affaire, qui a depuis longtemps acquis force de chose jugée, ait pu être exécuté (Zapiola Guerrico, demande de réexamen et d’appel subsidiaire dans le dossier 22076/2006-0, 2024).

Il a en outre fait remarquer que la sanction imposée était purement « symbolique » et dépourvue de la force coercitive nécessaire pour contraindre l’administration à modifier son comportement.

Rapidement, le bureau du procureur de la Ville de Buenos Aires a versé au dossier un rapport élaboré par le sous-secrétariat à la gestion des ressources humaines (NO-2024-48464877-GCABA-SSGRH), indiquant que 4,69 % du personnel permanent du cadre statutaire général disposait d’un certificat d’invalidité (Procuraduría General de la Ciudad de Buenos Aires, 2025, p. 9). Le requérant a alors souligné que « le GCBA n’avait pas inclus d’informations sur les organismes décentralisés qui sont également tenus de se conformer à la loi 1502 » et n’avait pas fourni non plus de « registre complet des personnes en situation de handicap employées dans tous les secteurs » (Barila, Santiago, 2025). Le recours en annulation présenté par le procureur de la Ville de Buenos Aires a alors été rejeté par le tribunal (Barila Santiago c/ GCBA sur l’amparo, 2025). Il est frappant de constater ici que le procureur n’a fourni d’informations que sur un petit nombre d’employés et non sur l’ensemble de ceux qui sont concernés par la loi 1.502. Cette dernière exige un quota de 5 % dans le personnel permanent, mais en raison du gel prolongé des recrutements sous ce statut, les embauches de personnes en situation de handicap s’effectuent par contrats temporaires ou de prestation de services (loi 1.502, clause transitoire). Cette disposition porte sur le nombre de travailleurs et de travailleuses, toutes modalités d’embauche confondues. En réponse à une demande d’information publique adressée au ministre du Budget et des Finances (dossier IF-2025-05633483-GCABA-SSGRH), celui-ci a confirmé qu’en 2024, le nombre total de personnes employées par le gouvernement de la Ville de Buenos Aires (administrations centralisée, décentralisée et communale comprises) était de 135 591, dont seulement 2017 avaient un handicap, soit environ 1,48 % du total. La ventilation de ces données révèle que plus de 50 % de ces travailleurs en situation de handicap étaient employés par le ministère de l’Éducation (1 018 sur 2 017) et qu’aucune personne en situation de handicap n’était employée par le ministère du Développement économique (Blogna Tistuzza, 2025). En d’autres termes, le gouvernement de la Ville de Buenos Aires se situe nettement en dessous du seuil de 5 % fixé par la Constitution locale, ce qui a été confirmé par la justice dans cette affaire judiciaire (« Asociación R.E.D.I. c/ CLIBA Ingeniería Urbana S.A. y otros sobre amparo [art. 14 CCABA] »).

En 2006, l’association civile Red por los Derechos de las Personas con Discapacidad (Réseau pour les droits des personnes en situation de handicap, plus connu sous le nom de REDI) a demandé au Défenseur du peuple de la ville de Buenos Aires d’exhorter les entreprises concessionnaires de services à faire connaître le pourcentage d’employés en situation de handicap dans leur personnel. La réponse de CLIBA Ingeniería Urbana S.A. a révélé un manquement flagrant à la réglementation : sur 1 285 travailleurs, un seul cas de personne en situation de handicap a été enregistré (0,07 %). La réponse de CLIBA Ingeniería Urbana S.A. a mis en évidence un non-respect flagrant de la réglementation : sur 1 285 travailleurs, une seule personne en situation de handicap a été recensée (0,07 %).

Le Défenseur du peuple était déjà intervenu sur cette question. En 2005, par la résolution n^o 3 424, il avait ainsi recommandé au Procureur général de se prononcer sur l’illégalité des contrats de concession qui ne faisaient pas leurs « les dispositions de l’article 43 de la Constitution locale ». Cet organe confirmait alors que l’inclusion obligatoire d’un quota minimum découlait d’un impératif constitutionnel et devait être prévue dans tout contrat de concession (avis n^o 44.337).

En octobre 2006, REDI avait demandé à l’organisme unique de régulation des services publics de la Ville autonome de Buenos Aires d’intervenir afin de faire respecter le quota de 5 % dans les entreprises concessionnaires. En réponse, CLIBA avait réitéré sa position initiale, arguant que « la loi n^o 1.502 n’avait pas encore été promulguée lorsqu’elle a signé son contrat de concession » (note n^o 545-ERSP/07).

Parallèlement, en janvier 2007, une mise à jour contractuelle importante avait eu lieu. Le gouvernement de la ville de Buenos Aires avait approuvé les réajustements du contrat de concession du service public d’hygiène urbaine, ratifiés par le décret n^o 154/07, qui avait permis la mise à jour des prix et qui était censé inclure des mesures d’ajustement concernant le quota d’emploi.

En novembre 2007, face à l’inertie dans l’application de la loi, l’association REDI avait engagé une action collective en justice afin que le décret n^o 154/07 soit déclaré inconstitutionnel et que le gouvernement de la Ville de Buenos Aires et la CLIBA soient contraints de se conformer aux dispositions de l’article 43 de la CCABA et de la loi n^o 1.502. La partie requérante avait alors fait valoir que, indépendamment du fait que le décret implique ou non une modification contractuelle, l’obligation d’intégrer des personnes en situation de handicap constituait un impératif préexistant et d’ordre public, en vertu des dispositions de l’article 43 de la Constitution locale, qui était déjà en vigueur avant l’appel d’offres pour le contrat. Dans sa réponse, le gouvernement de la ville de Buenos Aires avait soutenu que le recours était excessif, affirmant que « le respect du quota de 5 % pouvait être garanti de différentes manières sans qu’il soit nécessaire, à cette fin, de neutraliser les effets du décret susmentionné de réajustement de la concession publique en le déclarant inconstitutionnel ». De même, la société défenderesse, CLIBA, avait nié que le décret n^o 154/07 avait modifié le contrat de concession, en soulignant que la décision du Défenseur du peuple constituait une simple recommandation. La juge Danas, constatant que CLIBA n’avait pas présenté les preuves documentaires requises, avait alors souligné la négligence de l’entreprise dans la « production des preuves informatives (association REDI ; Réseau pour les droits des personnes en situation de handicap) c/ CLIBA Ingeniería Urbana S.A. et autres sur le recours d’amparo (art. 14 CCABA), 2009b).

Puis, le 8 avril 2009, le tribunal du contentieux administratif et fiscal n^o 9 a statué en faveur de REDI et obligé les défendeurs à se conformer à la loi n^o 1.502. Pour justifier sa décision, la juge a rappelé les antécédents de l’affaire Barila et les considérants du juge Maier, qui avait soutenu qu’« un impératif constitutionnel non respecté entraîne l’obligation juridictionnelle de remédier à cette omission illégale » (Kuzis Fernando c/ GCBA s/ amparo [art. 14 CCABA] s/ recours en inconstitutionnalité accordé, 2005b). En outre, elle a soutenu qu’en vertu de l’article 3 du Code civil, « à compter de leur entrée en vigueur, les lois s’appliquent même aux conséquences des relations et situations juridiques existantes ». Sur la base de ces arguments, les défendeurs ont été condamnés à adopter, dans un délai de 60 jours, « les mesures concrètes et efficaces visant à respecter le quota exigé par l’article 43 de la CCABA et la loi n^o 1.502 », en donnant la priorité à l’embauche de personnes en situation de handicap pour les nominations à venir (Association R.E.D.I. Réseau pour les droits des personnes en situation de handicap) c/ CLIBA Ingeniería Urbana S.A. et autres sur le recours d’amparo (art. 14 CCABA), 2009a).

Tant le gouvernement de la Ville de Buenos Aires que CLIBA ont alors contesté le jugement prononcé en première instance. L’entreprise a réitéré encore une fois sa position selon laquelle la loi n^o 1.502 n’était pas applicable à sa situation contractuelle, tandis que le gouvernement a fait valoir qu’aucune demande concrète de personnes en situation de handicap n’aurait été rejetée ou mise en attente. En outre, il a été avancé que l’intervention judiciaire excédait les limites de la fonction juridictionnelle, qualifiant l’obligation d’embauche imposée d’« arbitraire factuel et normatif ». Néanmoins, en juin 2009, les recours en appel ont été portés devant la Cour d’appel.

Au même moment, le député de Buenos Aires Enzo Pagani présentait le projet de loi n^o 2310-D-2009, visant à prolonger le délai fixé à l’article 4 de la loi n^o 1.502. Un projet discuté rapidement et partiellement approuvé par la loi n^o 3.230, qui est ainsi venue prolonger le délai d’un an, malgré les critiques de certains députés, tels que Facundo Di Filippo, qui l’a qualifiée de « manœuvre visant à se soustraire à ses obligations en temps et en heure […] » en référence aux arrêts Barila, Santiago, Marecos, Julio et Kuzis, Fernando (Assemblée législative de la Ville autonome de Buenos Aires, 2009, p. Annexe I, 4). REDI a alors fait savoir que, pour elle, cette prolongation « ne change rien au manquement manifeste des défendeurs » à leur obligation d’intégrer le quota contractuel (association REDI ; Réseau pour les droits des personnes en situation de handicap) c/ CLIBA Ingeniería Urbana S.A. et autres sur le recours d’amparo (art. 14 CCABA), 2009 c).

À la suite du jugement de 2009, diverses audiences se sont tenues afin de superviser l’exécution de la décision judiciaire. Ainsi, en août 2010, la Chambre I de la Cour d’appel a confirmé le jugement prononcé en première instance, arguant que, même si la loi n^o 3.230 avait prolongé le délai pour atteindre le quota, cela ne dispensait pas CLIBA de son obligation légale d’intégrer, de manière graduelle et progressive, les personnes en situation de handicap. Elle a également souligné que le jugement « avait respecté le mécanisme conçu par le législateur pour réglementer l’impératif constitutionnel de prévoir le quota » (Association REDI ; Réseau pour les droits des personnes en situation de handicap) c/ CLIBA Ingeniería Urbana S.A. et autres sur le recours d’amparo (art. 14 CCABA), 2010).

En juillet 2011, le requérant a demandé à la justice d’ordonner à CLIBA de rendre compte des mesures mises en œuvre pour se conformer à l’arrêt. La juge Danas a répondu en ordonnant à la partie défenderesse de fournir des informations détaillées sur les effectifs, dont des données sur les embauches, les départs, les congés et les postes vacants prévus, ainsi que sur le nombre d’employés en situation de handicap. Au cours des audiences suivantes, l’entreprise a présenté des informations partielles, ce qui lui a valu des réclamations répétées de la part de REDI en raison de l’insuffisance et du manque de précision des données fournies.

En novembre 2011, constatant que CLIBA n’avait pas été en mesure de fournir des informations exhaustives et fiables, la juge a fixé un nouveau délai pour se conformer à l’ordonnance. La situation s’est prolongée jusqu’en 2012, date à laquelle il a été constaté lors d’une audience que l’entreprise continuait de ne pas respecter effectivement son obligation d’embauche. L’absence d’implication des autorités supérieures et l’absence de mécanisme de sélection adéquat ayant constitué des objets récurrents de litige, le tribunal s’est vu contraint d’intervenir avec plus de fermeté.

Au cours de la procédure, une controverse a ainsi éclaté au sujet de l’identité et de la continuité de l’entreprise défenderesse. En 2014, dans le cadre d’un nouvel appel d’offres pour le service de collecte des déchets (appel d’offres public n^o 997/13), CLIBA a de nouveau été retenue, mais le ministère de l’Environnement et de l’Espace public lui a rappelé qu’en tant que concessionnaire, elle devait se conformer à la loi n^o 1.502. À ce stade, l’entreprise a tenté de justifier son manquement en alléguant qu’elle avait exercé ses activités sous la raison sociale CLIBA Ambiental de 2005 à 2014, et que cette inopérabilité l’empêchait de se conformer à la norme. Cependant, REDI a réfuté cette explication en affirmant que « dès le début, CLIBA Ingeniería Urbana S.A. a déclaré être le titulaire de la relation juridique substantielle », soulignant que les deux entités étaient « une seule et même personne », appartenant au groupe Roggio et placées sous la même représentante légale, Rosana Di Donato.

Le tribunal a alors exprimé sa « grande surprise face à la mauvaise foi procédurale dont a fait preuve la défenderesse CLIBA », soulignant que, malgré les multiples accords et occasions de dialogue, l’entreprise persistait à ne pas se conformer au jugement, situation inacceptable étant donné que la décision judiciaire avait déjà acquis force de chose jugée (Association REDI ; Réseau pour les droits des personnes en situation de handicap) c/ CLIBA Ingeniería Urbana S.A. et autres sur le recours d’amparo (art. 14 CCABA), 2015).

La décision finale en première instance, rendue en 2015, a non seulement reconnu le non-respect du jugement par les défendeurs, mais également imposé une amende journalière de 500 $ ARS (équivalant à environ 35 $ US) au président de CLIBA, M. Sergio Oscar Roggio, jusqu’à ce que les obligations d’embauche soient respectées. En outre, l’avocat Andrés Gil Domínguez a été désigné comme mandataire ad hoc et chargé de rendre compte de la situation au secrétariat du tribunal disciplinaire du barreau afin que des mesures disciplinaires soient prises à l’encontre de M. Nicolás Consoli Calderón.

Une décision contestée par le gouvernement de la Ville de Buenos Aires, l’entreprise et le président de CLIBA lui-même, mais en septembre 2016, la chambre I de la Cour d’appel a rejeté leurs recours et confirmé le jugement prononcé en première instance, ratifiant ainsi l’obligation incontournable de respecter le quota de 5 % et l’application des sanctions correspondantes (Association REDI ; Réseau pour les droits des personnes en situation de handicap) c/ CLIBA Ingeniería Urbana S.A. et autres sur le recours d’amparo (art. 14 CCABA), 2016).

Le suivi de l’exécution du jugement s’est prolongé pendant plusieurs années, mettant en évidence des difficultés persistantes dans l’intégration effective des travailleurs en situation de handicap. En septembre 2017, un changement de mandataire ad hoc est intervenu : la personne initialement désignée ayant démissionné, elle a été remplacée par María Lorena González Castro Feijoo. Par la suite, en novembre de la même année, la CLIBA a indiqué qu’elle comptait 1 255 travailleurs, dont 46 avaient un certificat d’invalidité, ce qui représentait à peine 3,6 % et restait en deçà du quota obligatoire.

En décembre 2017, la nouvelle mandataire ad hoc a évalué les documents présentés par l’entreprise et constaté plusieurs irrégularités : documents non certifiés, certificats périmés et absence de mécanismes clairs pour la sélection du personnel. Cette évaluation a donné lieu à de nouvelles demandes d’éclaircissements présentées devant le tribunal, ce qui a mis en évidence l’absence de tout système de contrôle interne efficace dans l’entreprise défenderesse. La situation a alors fait l’objet de nouveaux audits et visites d’inspection. En février 2019, après une nouvelle visite chez CLIBA, il a été signalé qu’en janvier, l’entreprise comptait 1 270 employés, dont 64 avaient un certificat d’invalidité, atteignant ainsi les 5 % requis. Ces informations, transmises par la mandataire, comprenaient la liste des employés et les certificats correspondants, ce qui a permis de constater formellement le respect du quota d’emploi à cette date.

Réflexions finales

L’analyse complète du contrôle juridictionnel du quota d’emploi pour les personnes en situation de handicap dans la Ville autonome de Buenos Aires permet de tirer des conclusions qui dépassent largement le cadre réglementaire. Comme détaillé tout au long de ce travail, les décisions judiciaires révèlent la persistance d’inégalités structurelles dans l’accès à l’emploi, et mettent donc en évidence non seulement la nécessité de disposer d’un cadre juridique solide, mais aussi d’interroger de manière critique le fonctionnement réel des institutions chargées de l’appliquer.

L’un des aspects les plus importants qui ressortent des affaires judiciaires analysées ici est le caractère structurel de la discrimination à l’égard des personnes en situation de handicap. Cette discrimination ne s’exprime pas seulement par des actes individuels d’exclusion, mais aussi par des omissions systématiques de la part de l’État – telles que l’absence de réglementation efficace ou le non-respect chronique du quota d’emploi – qui révèlent une matrice d’inégalité institutionnalisée. C’est dans ce contexte de barrières systémiques que se forge une « citoyenneté de basse intensité » (O’Donnell, 2010), dans laquelle, malgré la reconnaissance formelle des droits, leur exercice effectif se trouve constamment entravé pour les personnes en situation de handicap, limitant ainsi leur pleine participation à la vie économique et sociale.

Devant cette réalité, la discrimination positive ou « action positive » – comme on l’appelle dans certains cadres juridiques – apparaît comme un outil nécessaire pour corriger ces inégalités historiques et garantir l’accès effectif aux droits fondamentaux. Le quota d’emploi institué dans la Constitution de la CABA et dans la loi 1.502 s’inscrit précisément dans cette logique. Pourtant, comme le montrent les tensions analysées dans l’affaire « Tobías Córdova » entre autres, sa mise en œuvre n’est pas exempte de résistances et de profondes confusions conceptuelles. Il est donc essentiel de souligner que l’action positive, loin d’être un privilège injustifié, est un mécanisme d’équité substantielle conçu pour corriger les désavantages historiques et structurels qui empêchent l’égalité réelle des chances. Les arguments qui l’assimilent à tort à une « discrimination inversée » dénaturent son objectif réparateur et son fondement sur le principe d’égalité matérielle.

Ces tensions dépassent le seul cadre local. Ainsi, la Cour interaméricaine des droits de l’homme a souligné que l’égalité réelle nécessite, dans certains cas, un traitement différencié (OC-4/84), et que celui-ci doit être fondé sur des critères objectifs et raisonnables, en vue de garantir la pleine jouissance des droits humains par les populations qui en sont historiquement exclues. En ce sens, les quotas d’emploi ne constituent pas une « discrimination inversée », mais un mécanisme légitime d’équité substantielle, visant à renverser les inégalités persistantes que le traitement « égalitaire » purement formel ne parvient pas à corriger.

Toutefois, l’analyse montre également que, dans la pratique, la mise en œuvre de ces mécanismes se heurte à une logique bureaucratique marquée par une forte inertie discriminatoire. Le recours constant au « gel des postes vacants », le manque systématique d’informations adéquates et transparentes, la résistance à adopter des mécanismes efficaces de reddition de comptes et l’utilisation excessive de formalités par le GCBA illustrent de manière frappante la façon dont les dispositifs d’action positive peuvent être vidés de leur substance s’ils ne s’accompagnent pas d’une volonté politique résolue, d’un budget alloué à cette fin et de structures institutionnelles véritablement engagées en faveur de l’inclusion. Ces pratiques bureaucratiques ne sont pas de simples erreurs, mais le reflet d’une inertie discriminatoire qui entrave l’efficacité des lois et transforme le système de quotas en une « institution purement décorative » (Levitsky et Murillo, 2014).

En outre, la difficulté d’imposer des sanctions efficaces en cas de non-respect du quota – comme le montre le litige de plus de 13 ans dans l’affaire « Barila » – démontre que les mécanismes de contrôle juridictionnel se heurtent à des limites dès lors qu’ils ont affaire à une administration qui s’enferme dans des pratiques d’opacité et de désobéissance institutionnelle. Cela souligne la nécessité de renforcer non seulement le pouvoir judiciaire, mais aussi la participation sociale et le rôle des organismes de contrôle indépendants susceptibles de garantir le respect effectif des droits reconnus.

Enfin, il convient de noter que la confusion entretenue autour de la portée de la « discrimination positive » ne se retrouve pas seulement dans le discours des administrations récalcitrantes, mais aussi dans certaines décisions judiciaires qui, en invoquant les principes d’égalité formelle ou de mérite, dénaturent le sens réparateur des actions positives. Cela renforce l’importance d’une formation continue en matière de droits humains, tant pour les professionnels du droit que pour les décideurs.

En somme, l’étude montre que la protection du droit au travail des personnes en situation de handicap dans la Ville de Buenos Aires a non seulement besoin de lois et de jugements, mais aussi de mécanismes de contrôle efficaces, de recours judiciaires dotés d’un réel pouvoir coercitif, d’une participation citoyenne active et d’un changement culturel profond dans la conception même de l’égalité. La « discrimination positive » n’est ni une faveur ni un privilège : c’est une forme de justice réparatrice face à des siècles d’exclusion structurelle. Mais sans engagement institutionnel, elle risque de ne plus être qu’une promesse vide de sens. C’est pourquoi les tribunaux, la société civile et le monde universitaire ont le devoir commun de veiller à ce que ces instruments apportent des transformations concrètes dans la vie de celles et ceux qui en ont le plus besoin.